但是规则控制模式面临以下技术问题：第一，通过将规则的行为模式和后果模式极端具体化，可以在一定程度上压缩和消灭自由裁量权。
例如，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对实行最严格的土地管理的制度定性和严格控制建设用地增量的原则阐明。这一阶段面对我国部分省市再次出现的开发区热所引发的耕地流失加剧问题，亦为了履行1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》所确立的‘补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务[60]
作者简介：赵谦，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。因其出台时间已近本阶段尾声，则实施效果更多地显现于后续时期，本阶段严厉打击非法占用土地现象的实效性仍是倍受掣肘。伴随相关规范性文件数量不断增多，出台频率高，效力级别不断提升，且在具体管理体制上不断细化[122]，该阶段相关规范设定的耕地保护政策强度整体呈现上升趋势[123]，并尝试从耕地占补平衡、轮作休耕、永久基本农田保护等方面来全方位提升三位一体的生态保护水平。2011年《土地复垦条例》第2条则通过对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动的复垦责任行为设定，就第1条规定的十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策的土地复垦途径落实方式予以了列明。例如，1986年《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》（中央一号文件）对粮食生产与多种经营必须统筹兼顾的原则性宣示。
其作为一种原则指导型规范设定，凸显政府相关职能部门通过规划管控、土地整治、检查验收[120]等统筹性措施，来解构耕地全方位生态管护的逻辑起点、关键手段、核心目标、激励措施与监督机制这五个方面的内涵要素。但相关规范在目的设定方面仍存在耕地数量保护、粮食生产与经济结构适度调整之间的重心游移，且耕地保护的具体要素设定与保护体系建构皆较为模糊。如何科学确立行政基本法典的立法目的条款，并以此为统领提升优化整个行政法制度体系，是编纂法典的前提和首要任务。
然而，由于行政机构与公职人员在组织配置上的编制有限，加之专业知识的局限，行政机关为了完成国家任务与实现治理效能，必须发展出新的行为样态。实践中，我国的行政法规范对于立法目的排序则存在相互矛盾之处。在法典编纂的体例结构上，要求实现法律规范的统一性和连贯性，构建统一的结构体系与连贯的文本体系。在法典编纂的精神传统上，还需延续民族精神，才能维持法典持久的生命力。
行政基本法典要坚持党对全面依法治国的集中统一领导。周佑勇，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授。
综上，行政法的基本原则可以概括为人权保障原则、职权法定原则、法律保留原则、法律优先原则、平等原则、比例原则、诚信原则、正当程序原则、公众参与原则、行政公开原则、行政效能原则和行政应急原则。虽然这种方式在形式上实现了法典化，但是实质上依旧是行政法总则模式的延伸。（二）良善性的立法目的条款设计 立法目的即一部法律所追求的基本目标和价值功能，是一部法律统领性的灵魂条款。而相对独立的一般/部门行政法可以随着社会情势的变更，较易作出修订，能够增强行政法体系的弹性，为行政法治革新注入社会活力。
在合作行政过程中，国家的角色逐渐从亲自给付到保证给付转变、从单向管控向合作治理转型，这有利于行政组织瘦身、缩减行政成本、提升行政效能。按照法律的整全性理论，如果法律的命题遵循正义、公平或正当程序的原则，而对社会的法律实践提供最具建设性的阐释时，那么这些法律命题就是正确的。价值体系是统一法律秩序的核心枢纽，任何融贯的法律体系内部都有一套稳定的价值体系作为支撑，这种价值体系构成了建立法律体系的方法论基础。在行政法的法典化过程中，也出现了绝对化法典与相对化法典之争。
通过司法发展出的行政法基本原则，事实上已成为了我国法律体系中的一部分，对行政法制创新发挥着巨大推动作用。这种模式运用提取公因式的方法，由总则和分则构成，每一编又分成一般规定和特别规定。
在执法实践中，行政裁量基准就是近年来源自中国基层社会治理而创造的一种典型法治经验。按照《宪法》第33条规定的国家尊重和保障人权，人权是现代宪治的价值根基，行政法需确立保障公民权利的核心价值。
社会主义核心价值观融入行政基本法典的技术路径，主要是通过融入立法目的和基本原则条款，从而奠定行政立法的价值基调与发挥行政执法的价值导向功能。统一策略的法典编纂主张在一个单一制国家内，应保持法律的统一。四、中国行政基本法典精神特质的民族性 法典是一个民族的精神和理性的形式表征，行政基本法典需彰显中华民族的精神特质。法典是成文法秩序的象征，揭示了一种系统的、完整的和一致的法律秩序。行政法典的内部价值体系依循两条轨道展开，即主观意义上的基本权利保障体系和客观意义上的公共利益维护体系，两者双轨并行、一体共融。行政法律制度是行政活动的指引，行政权力拥有者与受权力支配者都要受制度的约束，在符合制度性条件下进行活动。
作为通则性的体例模式，行政基本法典既能为建构整体性行政法律制度提供向心力，又能为部门领域行政法律制度的独立发展提供生长力，具有明显的体系化功能优势。究竟是就全部行政事务法典化还是仅就各种共通的行政事务法典化，是就行政实体与程序同时法典化还是仅就行政程序法典化，直接影响着行政法典的结构模式选择。
精神特质 当下的中国已迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，实现中华民族伟大复兴已进入不可逆转的历史进程。任何矛盾与混乱的规范或制度都是对行政法的科学性的背离，法律体系的完整性要求消除行政法律秩序内部的矛盾。
为了促进行政法治的工具理性与价值理性的融合发展，行政法的体系化建构应依循两条线索展开。实质是法律的精神，而形体是法律的躯体。
秩序是法典的外在价值追求，系统性和通则性的法典保证了社会发展的安定有序，赋予特定领域的制度持久的框架结构是共同体的法治夙愿。在体系化的原理指导下，制定中国行政基本法典，不仅能够促进法治政府建设、规范行政权力行使，还可充分保障公民权利、提升行政法治信仰。在适用公法规定以规整国家性的事务范围时，不能只采用形式的论据，毋宁更应借助关涉事务本身的论据来确定、扩张或限制法律的内容。在行政基本法典编纂中，有必要对这些执法实践创新加以关注，不仅需解决其存在的合法性瑕疵，还需总结其中的好经验好做法，将其上升为制度、转化为法律。
而任何制度都是建立在指导理念的基础上，行动者是以指导理念为基准进行自我定位，并追求特定目标的实现。这样，行政行为概念就能克服单一化的弊端，动态地回应行政任务的变化。
在现代社会中，多元风险并存，科技风险、生态环境风险、食品安全风险、流行病毒风险等不确定性风险，严重威胁着社会的安全和公民的权利。德国耶林曾指出：目的是全部法律的创造者。
在编纂体例上，基于行政法自身的客观规律，难以制定大而全的统一行政法典。行政法的规范体系亦是由效力规范体系主导，呈现出一种动态等级规范体系。
党的领导是我国优良的政治传统，也是中国宪制的基本要求。经统计分析，域外各国制定的统一行政程序法都涵盖了大量的行政实体内容，如德国行政程序法中的实体法条款占比为45.6%、西班牙行政程序法中的实体法条款占比为58.2%。行政法的核心理念在于保权与控权，既要保障行政权力有效运行，又要控制行政权力不当滥用。把行政基本法典视为适应社会环境与规范人类行为的基本框架，而不是控制政府行为与保护公民权利的具体推手。
在以人民为中心的行政法治理念指导下，行政机关行使行政权力，应当以保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的，不得违法作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的行为。学理上围绕行政法典编纂的体例模式，展开了诸多争论。
法典在延续民族精神的同时，也应该充分容纳思想观念、社会结构、技术发展等各个方面的演化。这就需要在信息化技术推动数字政府建设过程中贯彻以人为本的理念，谨防国家权力和网络权力对公民自由和人权的不当侵害。
将社会主义核心价值观作为贯通整部行政基本法典的价值内核，能够实现依法治国与以德治国相结合，促进良善行政与善治政府建设。坚持以人民为中心的法治品格，是党领导国家机关进行法治建设的精神坐标。
